美國總統(tǒng)特朗普不僅派成建制的軍隊(duì)開赴美墨邊境，準(zhǔn)備阻攔長(zhǎng)途跋涉到的中美洲非法移民進(jìn)入美國，還抨擊外國人利用美國憲法規(guī)定的“出生公民權(quán)”赴美產(chǎn)子問題，聲稱要通過行政令加以終止。

很多人認(rèn)為這只是特朗普的競(jìng)選策略，無需太在意；也有人表示，即使特朗普真想有所行動(dòng)，但因涉及門檻極高的修憲問題，也是有心無力。

筆者認(rèn)為，從特朗普“說到做到”的執(zhí)政風(fēng)格和美國日趨保守的政治和社會(huì)氣氛來看，美國政府很可能動(dòng)真格，通過行政令或立法等形式對(duì)既有政策做出調(diào)整。

對(duì)國際社會(huì)來說，美國全面收緊移民政策及政治和社會(huì)的保守化，是必須關(guān)注的大問題。

作者：張文宗 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所副研究員

來源：瞭望智庫（zhczyj）

1什么是“出生公民權(quán)”？

10月底到11月初，特朗普在接受媒體采訪及出席政治集會(huì)時(shí)表示，因?yàn)槌錾�公民�?quán)政策，每年有成千上萬的非法移民的孩子自動(dòng)成為美國公民，在出生后立即有資格享受美國公民的每一項(xiàng)特權(quán)和福利，為此美國每年要花費(fèi)數(shù)十億美元。他還稱，該政策甚至催生了“生育旅游”產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致各國孕婦都來美國生孩子。

被特朗普詬病的出生公民權(quán)，是指在美國出生即為美國公民的政策，由1868年生效的美國憲法修正案第14條確定。該條第一款規(guī)定：在美利堅(jiān)合眾國出生或歸化于美利堅(jiān)合眾國并受美利堅(jiān)合眾國管轄的人，均為美利堅(jiān)合眾國和他所居住的州的公民。

與第13條和第15條修正案一樣，該修正案是在美國內(nèi)戰(zhàn)和南部重建時(shí)期聯(lián)邦政府和掌控國會(huì)的共和黨解放黑人奴隸、賦予其公民權(quán)和投票權(quán)的產(chǎn)物，目的是奪取和鞏固內(nèi)戰(zhàn)勝利的成果、對(duì)抗強(qiáng)大的“白人至上”勢(shì)力——首次確認(rèn)了美國黑人與白人一樣，擁有法律面前平等的公民地位和政治權(quán)利，在美國歷史上具有重大的進(jìn)步意義。

出生公民權(quán)通常象征著一個(gè)國家對(duì)移民的開放程度。美國并非規(guī)定出生公民權(quán)的唯一國家，全世界有30多個(gè)國家承認(rèn)出生公民權(quán)，大多集中在美洲，加拿大、墨西哥、巴西和阿根廷等國都采用這一規(guī)定。

各國會(huì)修改關(guān)于公民身份的國籍法，以應(yīng)對(duì)不同時(shí)期的社會(huì)和政治環(huán)境。

如英國1981年出臺(tái)《英國國籍法》，規(guī)定在英國出生的孩子只有在他們的父母至少有一方是英國公民或居民的條件下才能獲得公民身份。德國在2000年用“居留權(quán)”取代了父母的公民身份要求，父母有一方有德國居留許可或在德國居住滿8年，其子女可以獲得德國公民身份。

時(shí)過境遷，出生公民權(quán)，這個(gè)初衷在于保護(hù)非洲裔權(quán)利的憲法修正案，如今和移民及福利問題交織在一起。

 

2為何要調(diào)整？又為什么是現(xiàn)在？

長(zhǎng)期以來，沙特、韓國、巴西、俄羅斯等國部分居民利用美國這一特殊政策，通過“赴美產(chǎn)子”實(shí)現(xiàn)移民或轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的目的。近十多年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾生活水平的提高，部分有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中國人也加入其中。紐約、加利福尼亞、佛羅里達(dá)等州已成為孕婦們赴美產(chǎn)子的熱門目的地，為孕婦們提供服務(wù)的“月子中心”也發(fā)展成一項(xiàng)利潤(rùn)豐厚的產(chǎn)業(yè)。

美國人對(duì)此很有意見：這些人是在“揩油”。

在移民問題上比較強(qiáng)硬的共和黨保守派，早就想做出改變。自2005年以來，美國國會(huì)每年都會(huì)接到保守派議員聯(lián)署的議案，要求限制甚至廢除出生公民權(quán)。但由于缺乏足夠支持，這些議案得不到正式討論就胎死腹中。

奧巴馬政府在移民問題上持相對(duì)寬松的態(tài)度，但美國執(zhí)法部門在打擊“生育旅游”方面也不手軟。2015年3月，美國海關(guān)與邊境執(zhí)法局對(duì)南加州的37所“月子中心”進(jìn)行了突擊搜查，部分經(jīng)營(yíng)者因涉嫌簽證欺詐、偷稅漏稅、洗錢和共謀行為等受到指控。

在特朗普、保守派議員和部分選民看來，非法移民或海外游客是在鉆美國政策的空子。這些人在美國所生的孩子被稱為“錨孩兒”（anchor baby），不僅可以享受免費(fèi)教育和其他福利，年滿18歲后還可以根據(jù)美國移民法，申請(qǐng)父母成為合法移民。如果這些孩子的非法移民父母被抓并面臨遣返，他們還可以聲稱這將破壞一個(gè)家庭，并通過訴諸法律或求助于輿論得以解脫。

特朗普在中期選舉期間拋出這一議題顯然有討好選民基本盤、拉抬選情的考慮，但相關(guān)表態(tài)并不令人意外，筆者相信白宮已正在或草擬好相關(guān)的行政令。這一政策訴求與特朗普右翼民粹主義理念和已推行的政策一脈相承。

特朗普在移民問題上的強(qiáng)硬和保守眾所周知，他在競(jìng)選期間就抱怨非法移民搶了美國人飯碗，執(zhí)政后不僅持續(xù)推動(dòng)國會(huì)撥款建造美墨“邊境墻”，還大幅提升扣押和遣返非法移民的力度。

并且，與二戰(zhàn)后的歷任美國總統(tǒng)相比，特朗普走得更遠(yuǎn)——政策目標(biāo)已指向合法移民。他支持共和黨議員提出改革“家庭移民”（又稱“鏈?zhǔn)揭泼?rdquo;）和綠卡抽簽制度的議案，支持收緊技術(shù)類簽證。

特朗普政府公開表態(tài)其目標(biāo)是保護(hù)美國人，尤其是美國工人的利益。但美國主流媒體和自由派學(xué)者認(rèn)為，其最終目的與美國“另類右翼”一致，核心是控制美國非白人人口的增長(zhǎng)，從種族和文化上確保美國是一個(gè)“白人的國家”。

3將如何調(diào)整？

如同其他引起巨大爭(zhēng)議的政策一樣，特朗普推動(dòng)解決出生公民權(quán)問題一定會(huì)在美國內(nèi)遇到阻力。不過，由于經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，加之他在共和黨選民中支持率一直高達(dá)87%以上，更有52%的共和黨人支持廢棄憲法第14修正案的相關(guān)條款，特朗普并不擔(dān)心這件事會(huì)帶來多大麻煩，仍會(huì)矢志不渝地堅(jiān)持下去。未來，特朗普可能本著先易后難的思路推動(dòng)這一議程。

首先，特朗普最可能頒布行政令，從事實(shí)上終止非法移民和海外游客在美所生孩子的公民權(quán)。

特朗普非常重視行政效率，執(zhí)政至今在內(nèi)政外交上的一些重大政策均通過行政令實(shí)施。在廢除或修改出生公民權(quán)上，行政令的草擬人員可以利用第14條修正案的“漏洞”。美國法律界人士稱，第14條修正案中包括了“受美國管轄的”規(guī)定，白宮和司法部的法律專家可以就此提出“只有美國公民或有永久居留權(quán)的人才適用該法”，“非法移民或海外游客不受美國管轄，因此不適用于該條款”。

行政令可能規(guī)定一個(gè)具體日期，這一日期之后，非法移民或海外游客在美國所生的孩子將不再享有公民權(quán)。對(duì)于已在美國的“錨孩兒”，行政令可以采取“老人老辦法、新人新辦法”的原則處理，既往不咎，但也可能給“錨孩兒”成年后為父母申請(qǐng)移民設(shè)置附加條件。

另外，白宮也可能通過授權(quán)執(zhí)法部門加大對(duì)“生育旅游”的打擊力度，通過操作層面的騷擾來嚇阻海外孕婦赴美。

可以預(yù)料，相關(guān)行政令一定會(huì)引發(fā)民權(quán)團(tuán)體或個(gè)人的大量訴訟，但根據(jù)特朗普政府執(zhí)政首年強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)主要針對(duì)穆斯林國家的“旅行禁令”的經(jīng)驗(yàn)，白宮推動(dòng)相關(guān)政策的決心比較堅(jiān)定。在遇到國內(nèi)阻力后，特朗普政府不惜三次修改“旅行禁令”并一直將官司上訴到最高法院，并最終得到最高法院的支持，從而大幅減少了海外穆斯林入境美國的人數(shù)。

圍繞出生公民權(quán)的案子，聯(lián)邦地區(qū)法院和巡回法院的法官可能做出不利于特朗普政府的裁決。不過，對(duì)于將官司打到聯(lián)邦最高法院，特朗普政府可能也胸有成竹。在特朗普力挺的保守派法官卡瓦諾經(jīng)過“屈辱的抗?fàn)?rdquo;進(jìn)入最高法院后，保守派占優(yōu)的最高法院很可能做出有利于特朗普政府的裁決。

其次，特朗普政府將推動(dòng)保守派議員在國會(huì)推動(dòng)立法，變相修改出生公民權(quán)的政策。

國會(huì)的立法行動(dòng)可能和白宮的行政令相同步，也可能有所滯后。考慮到相關(guān)議案并不具有事關(guān)國家安全的緊迫性，這一議案很可能與特朗普政府希望推動(dòng)的限制“家庭移民”和改變綠卡抽簽制度的議案結(jié)合在一起，形成一個(gè)相對(duì)完整的議案，作為共和黨保守派推動(dòng)移民改革的一部分。

不過，移民問題是共和、民主兩黨爭(zhēng)論最激烈的問題之一，兩黨必然就此展開激烈博弈。目前民主黨已重新奪回國會(huì)眾議院控制權(quán)，兩黨將圍繞2020年大選展開攻防，民主黨一定會(huì)阻撓相關(guān)立法并使其無疾而終。面對(duì)這一情況，特朗普政府也可能將立法條款附加在政府部門的撥款法上，以政府關(guān)門為要挾迫使國會(huì)予以通過。

最后，從長(zhǎng)期來看，美國通過修憲來調(diào)整出生公民權(quán)并非遙不可及。

憲法是一國根本大法，修憲門檻高是保障憲法和政治制度穩(wěn)定性的必然要求。修憲需要國會(huì)兩院2/3議員的支持，并經(jīng)3/4州議會(huì)表決才能生效，門檻很高。過去200多年，議員們提出了1.1萬多條憲法修正案，只有27條最終“成功”入憲。

但美國憲法和其他國家的憲法一樣，需要根據(jù)時(shí)代變化而完善發(fā)展，是一部“活著的憲法”。美國不同利益集團(tuán)的斗爭(zhēng)和妥協(xié)，一直在推動(dòng)美國憲法的更新。

修改出生公民權(quán)的問題已經(jīng)擺在美國政府和社會(huì)面前，不管哪個(gè)黨主導(dǎo)白宮和國會(huì)，都難以回避。

4會(huì)有什么影響？

美國中期選舉已落幕，參眾兩院分屬兩黨。特朗普政府何時(shí)啟動(dòng)調(diào)整出生公民權(quán)，如何調(diào)整以及最終能否如愿仍然存在不確定性。不過，可以確定的是，這一調(diào)整一定會(huì)產(chǎn)生漣漪效應(yīng)。

計(jì)劃赴美產(chǎn)子的人可能需要重新規(guī)劃移民或投資問題。如果父母沒給孩子拿到美國“戶口”又丟了中國戶口，“錨孩兒”的國籍就成了問題，以后孩子的教育、就業(yè)和發(fā)展都可能面臨很大的不確定性。

對(duì)國際社會(huì)來說，真正需要引起重視的，是特朗普政府一系列收緊移民政策的舉措會(huì)將美國帶向何方。

美國是一個(gè)移民國家，移民及其后裔成就了美國的繁榮和霸業(yè)。移民的勞動(dòng)力資源、奮斗精神、包容文化以及和祖籍國的關(guān)系，賦予美國源源不斷的活力和獨(dú)特的國際影響力。即使是偷渡或滯留的非法移民，除了少數(shù)不法分子外，也填補(bǔ)了很多美國人不愿從事的工作崗位，促進(jìn)了美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

特朗普嚴(yán)打非法移民的做法，短期內(nèi)或許有助于減少白人藍(lán)領(lǐng)面臨的勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)，有助于減少非法移民的犯罪行為，但長(zhǎng)期看也會(huì)造成不少負(fù)面影響：

首先，加劇美國的分裂。

支持種族和族群多樣性、認(rèn)同多元文化的民主黨和自由派選民抨擊特朗普“倒行逆施”、徒勞地對(duì)抗美國人口多元化的歷史趨勢(shì)。針對(duì)特朗普嚴(yán)打非法移民的“零容忍”政策，部分激進(jìn)的民主黨人甚至呼吁取締邊境執(zhí)法部門。

特朗普的支持者同樣熱情高漲，極右勢(shì)力則興風(fēng)作浪，大搞充斥暴力的排外活動(dòng)。

兩黨圍繞移民問題的激烈斗爭(zhēng)，是此次中期選舉“政治暴力”泛濫的重要原因。

其次，削弱美國吸引人才的能力。

美國移民政策的收緊，不僅影響對(duì)移民的吸引力，還影響對(duì)留學(xué)生的吸引力。美國是全球最大的留學(xué)目的地國，在美留學(xué)生不僅為美國帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收入，很多學(xué)生學(xué)成后還留在美國，為美國貢獻(xiàn)了大量高素質(zhì)的青年勞動(dòng)力。美國收緊留學(xué)簽證政策后，美國際學(xué)生數(shù)量的增幅出現(xiàn)下降。未來，中國、中東的學(xué)生可能更多選擇到歐洲、加拿大或澳大利亞留學(xué)，這對(duì)美國而言實(shí)際上是一種損失。  

從歷史上看，美國周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，美國社會(huì)排外情緒高漲，政府的移民政策也同步收緊，而在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期，美國的移民政策會(huì)相對(duì)寬松。

但特朗普政府在美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)、失業(yè)率低于自然失業(yè)率、勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺的同時(shí)實(shí)行強(qiáng)硬的“反移民”政策，表明其可能有經(jīng)濟(jì)之外的考慮。

在冷戰(zhàn)結(jié)束后開啟的資本、技術(shù)、人員流動(dòng)相對(duì)自由的全球化受挫后，美國民粹主義和民族主義興起，政治和社會(huì)都變得不那么寬容。

美國對(duì)待移民的態(tài)度，將越來越直接地影響美國社會(huì)的變化，影響美國內(nèi)外政策的走向，需要我們持續(xù)地予以關(guān)注。